Le Protecteur du citoyen répond à Justice-Quebec.ca

Les réponses du Protecteur du citoyen sont reproduites dans leur intégralité, sans coupure ni reformulation, telles qu’elles nous ont été transmises par courriel. Notre analyse, présentée séparément après chaque réponse, n’engage qu’EnDroit.ca.

Nous tenons à souligner d’emblée que la qualité, la précision et le sérieux de la réponse reçue méritent une reconnaissance claire. Les réponses transmises par Madame Carole-Anne Huot couvrent l’ensemble des six questions soumises, citent les articles de loi pertinents, fournissent des données chiffrées récentes — dont certaines n’apparaissent dans aucun communiqué officiel — et exposent ouvertement la position institutionnelle. Dans un paysage médiatique québécois où plusieurs institutions publiques se contentent d’accusés de réception ou de non-réponses, la démarche du Bureau du Protecteur du citoyen se distingue.

Le taux d’acceptation des recommandations de 98 % est régulièrement mis en avant dans vos communications. Comment l’institution mesure-t-elle l’écart entre l’acceptation formelle d’une recommandation et sa mise en œuvre concrète par les organismes visés ? Tient-elle un registre public du suivi de ces mises en œuvre ?

Lorsque le Protecteur du citoyen émet des recommandations concernant une intervention individuelle à un organisme et que celles-ci sont acceptées, l’institution suit rigoureusement l’implantation de chaque recommandation jusqu’à son entière mise en œuvre à la satisfaction du Protecteur du citoyen. Tous nos suivis sont documentés dans nos dossiers d’intervention qui sont confidentiels.

Lors de la publication de rapports spéciaux d’ordre plus systémique, le Protecteur du citoyen émet des recommandations aux organismes concernés et en fait également le suivi jusqu’à la pleine implantation de ces dernières. Certaines recommandations peuvent prendre plusieurs mois, voire plusieurs années à se concrétiser selon les capacités des organismes et les orientations gouvernementales. Lorsque, après avoir fait une recommandation au dirigeant d’un organisme public, le Protecteur du citoyen juge qu’aucune mesure satisfaisante n’a été prise dans un délai raisonnable, par celui-ci, pour remédier adéquatement à la situation, il peut en aviser, par écrit, le gouvernement et, s’il le juge à propos, exposer le cas dans un rapport spécial rendu public ou dans son rapport annuel à l’Assemblée nationale.

Lors de la publication de son rapport annuel, le Protecteur du citoyen fait le suivi des recommandations émises l’année précédente.

La réponse confirme un point central de notre enquête : le suivi des recommandations existe, mais il est confidentiel. L’institution écrit explicitement que « tous nos suivis sont documentés dans nos dossiers d’intervention qui sont confidentiels ». Pour le citoyen ou le journaliste qui souhaite vérifier si une recommandation acceptée a été réellement mise en œuvre par un ministère, aucun registre public n’est consultable.

La réponse confirme également qu’il n’existe aucun mécanisme de sanction en cas d’inertie d’un organisme. Lorsqu’aucune mesure satisfaisante n’est prise « dans un délai raisonnable », le Protecteur peut, dans l’ordre : aviser le gouvernement par écrit, mentionner le cas dans son rapport annuel, ou le signaler dans un rapport spécial. Aucune de ces étapes n’est contraignante pour l’organisme visé. Le levier reste, dans tous les cas, la pression médiatique et politique.

Le suivi des recommandations dans le rapport annuel est un suivi chronologique, pas un tableau de bord public de l’état d’application : chaque rapport présente les nouvelles recommandations et certains rappels, mais aucun document public ne consolide, en un seul tableau, l’ensemble des recommandations acceptées des dernières années avec leur statut d’application réel.

Plusieurs recommandations majeures formulées par votre institution — notamment celles du rapport spécial de 2011 sur les services de santé mentale en milieu carcéral — n’ont toujours pas été appliquées 15 ans plus tard, alors que 74 suicides ont été recensés dans les prisons provinciales entre 2014 et 2024. Comment l’institution explique-t-elle cette inaction prolongée ?

Dans son rapport spécial rendu public en 2011 : Pour des services mieux adaptés aux personnes incarcérées qui éprouvent un problème de santé mentale, le Protecteur du citoyen avait émis une recommandation phare afin que le ministère de la Santé et des Services sociaux assume, à compter du 1er avril 2012, la responsabilité de la dispensation des services sociosanitaires aux personnes en milieu carcéral, avec la collaboration du ministère de la Sécurité publique. Cette recommandation a été acceptée et aujourd’hui implantée.

Lorsque le Protecteur du citoyen fait des recommandations systémiques (changements structurels/de gouvernance), nous sommes conscients que de tels changements demandent du temps pour être pleinement implantés. Certaines recommandations peuvent prendre plusieurs mois voire plusieurs années à se concrétiser selon les capacités des organismes et les orientations gouvernementales.

Par ailleurs, le Protecteur du citoyen a mené récemment une enquête en lien avec les enjeux de la gestion des cas complexes en matière de santé mentale qu’il rendra publique sous peu.

Cette réponse mérite une attention particulière, car elle conteste directement un constat important de notre article original — un constat que nous avions appuyé sur l’enquête publiée par Le Devoir en novembre 2025. Le Protecteur affirme que la « recommandation phare » du rapport de 2011 est aujourd’hui implantée.

Sur ce point, il existe donc un désaccord substantiel entre deux sources : d’un côté, l’enquête du Devoir de novembre 2025 documentant que les principales recommandations du rapport de 2011 — et celles du Bureau du coroner — ne sont toujours pas mises en place ; de l’autre, la position officielle du Protecteur du citoyen affirmant que la recommandation phare est implantée. Ce désaccord ne peut être tranché par notre analyse seule. Le chiffre de 74 suicides en milieu carcéral provincial entre 2014 et 2024, lui, n’est pas contesté.

La réponse confirme par ailleurs un point essentiel de notre enquête : pour les recommandations systémiques, le Protecteur reconnaît explicitement qu’elles peuvent prendre « plusieurs mois voire plusieurs années à se concrétiser », et que sa seule capacité d’action en cas de blocage est de « faire des rappels » dans le rapport annuel ou « d’en informer les parlementaires ». Aucune capacité d’imposer une mise en œuvre.

Les rapports d’enquête à la suite de plaintes individuelles, ainsi que les rapports de visites en établissements de détention, demeurent confidentiels — y compris pour les médias. L’institution envisage-t-elle de revoir cette politique de confidentialité, ou de proposer des modifications législatives en ce sens ?

L’action du Protecteur du citoyen est encadrée par plusieurs lois : Loi sur le Protecteur du citoyen ; Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux ; Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles à l’égard des organismes publics ; etc.

Extraits de la Loi sur le Protecteur du citoyen : « 24. L’intervention du Protecteur du citoyen est conduite privément. »

« 27. Lorsque, après avoir fait une recommandation au dirigeant d’un organisme public, le Protecteur du citoyen juge qu’aucune mesure satisfaisante n’a été prise […] il peut en aviser, par écrit, le gouvernement et, s’il le juge à propos, exposer le cas dans un rapport spécial ou dans son rapport annuel à l’Assemblée nationale. »

« 27.4. Le Protecteur du citoyen, lorsqu’il juge d’intérêt public de le faire, peut commenter publiquement un rapport qu’il a soumis à l’Assemblée nationale ou une intervention qu’il a faite. »

La réponse à cette question apporte un éclairage important sur le cadre légal qui régit la confidentialité des enquêtes du Protecteur. L’institution rappelle, à juste titre, que cette confidentialité n’est pas une politique interne discrétionnaire mais une obligation prévue par la loi qui la régit. Sur ce plan, la rigueur juridique de la réponse est incontestable.

La question portait toutefois sur un autre aspect : le Protecteur souhaite-t-il, en tant qu’institution, voir ce cadre évoluer ? Sur ce point précis, la réponse cite les articles de loi sans se prononcer sur leur opportunité. Le Protecteur du citoyen, qui dispose pourtant d’un pouvoir explicite de proposer des modifications législatives en vertu de l’article 27.3 de sa loi constitutive, ne signale aucune démarche en ce sens. Sans prise de position institutionnelle plus claire, le statu quo demeure.

Soulignons un détail important : l’article 27.4 cité par le Protecteur indique qu’il peut commenter publiquement une intervention « lorsqu’il juge d’intérêt public de le faire ». Le pouvoir de transparence existe donc déjà, partiellement, dans la loi. Il dépend de l’appréciation discrétionnaire de l’institution.

Selon les données publiques rapportées par Pivot.quebec, le nombre de visites en établissements de détention provinciaux est passé de 14 en 2015-2016 à seulement 2 en 2021-2022, pour 17 prisons. Quelle est la position de l’institution face à ces chiffres ?

Il est à noter qu’en 2021-2022 le Québec était en pleine crise de la COVID. En 2022-2023, le Protecteur du citoyen a effectué 7 visites et en 2023-2024, 6 visites dans des établissements de détention.

Comme mentionné dans notre rapport d’activités 2024-2025, le Protecteur du citoyen a nettement renforcé sa présence dans les centres de détention. Au total, il a effectué 14 visites d’inspection et 3 rencontres à des fins de discussion en 2024-2025. Le Protecteur du citoyen s’est notamment rendu dans les établissements d’Amos, Laval, Montréal, New Carlisle, Percé, Québec, Rimouski, Rivière-des-Prairies, Saint-Jérôme, Sherbrooke, Sorel et Trois-Rivières.

C’est, sans contestation possible, la réponse la plus solide et la plus importante que le Protecteur du citoyen apporte à notre enquête. Elle mérite un crédit éditorial clair. La situation décrite par les données 2021-2022 (deux visites pour dix-sept prisons, prison de Hull non visitée pendant six ans) ne reflète plus la réalité de 2024-2025.

Les chiffres communiqués par l’institution pour les trois dernières années sont les suivants :

▸ 2021-2022 : 2 visites (contexte COVID-19)

▸ 2022-2023 : 7 visites

▸ 2023-2024 : 6 visites

▸ 2024-2025 : 14 visites d’inspection + 3 rencontres = 17 visites au total

Le chiffre de 14 visites d’inspection en 2024-2025 ramène l’institution au niveau d’activité de 2015-2016 (14 visites). C’est, factuellement, un retour aux meilleurs standards observés depuis dix ans. Les douze établissements visités nommément couvrent une large partie du réseau correctionnel provincial.

Sur ce point précis, le constat formulé dans notre article original — bien que factuellement exact à l’époque où Pivot.quebec a publié son enquête — appelle une mise à jour. La présence du Protecteur dans les centres de détention s’est nettement accrue. L’argument COVID pour 2021-2022 est lui aussi recevable.

Demeurent toutefois deux points qui ne sont pas résolus par cette réponse. Premièrement, la question portait également sur le « plan d’une visite minimale aux quatre ans par établissement » — l’institution n’y répond pas directement. Deuxièmement, le contenu des rapports de visite reste, lui, confidentiel : nous savons désormais que les visites ont lieu, mais le public et les médias n’ont toujours pas accès aux constats qui en ressortent.

Lorsqu’un citoyen porte une plainte qui ne relève pas du mandat du Protecteur — par exemple concernant un avocat, un juge, un policier, le DPCP, une municipalité ou un élu — il est systématiquement renvoyé vers une autre instance. Comment l’institution évalue-t-elle l’efficacité réelle de ce mécanisme de renvoi ?

Si la plainte ou la divulgation ne relève pas de notre compétence, nous dirigeons la personne vers la ressource appropriée.

En 2024-2025, le Protecteur du citoyen a reçu 12 242 motifs concernant des organismes ne relevant pas de sa compétence (références et demandes d’information). Pour ces motifs, nous avons dirigé les personnes vers la bonne ressource ou leur avons donné l’information appropriée.

Puisque nous n’avons pas compétence sur les organismes où nous référençons les citoyens, nous ne pouvons pas effectuer de suivis des demandes redirigées.

Cette réponse apporte une donnée majeure pour la compréhension du fonctionnement de l’institution.

Premier élément factuel : 12 242 motifs reçus en 2024-2025 concernaient des organismes hors compétence du Protecteur. Sur les 28 210 motifs traités au total cette année-là, cela représente près de 43 % du volume total. Autrement dit : presque un citoyen sur deux qui s’adresse au Protecteur est dirigé vers une autre ressource sans qu’une analyse de son dossier au fond soit effectuée par l’institution.

Second élément : l’institution indique honnêtement « nous ne pouvons pas effectuer de suivis des demandes redirigées ». Cela tient à une logique structurelle compréhensible. Mais cela soulève une question importante d’intérêt public : pour ces 12 242 dossiers, aucune autorité indépendante ne sait ce qu’il advient des citoyens une fois redirigés.

C’est le mécanisme du « guichet de redirection » que décrivait notre article original. La transparence du Protecteur sur cette donnée est à saluer : ce volume précis n’apparaissait dans aucun communiqué officiel.

En 2024-2025, près de 43 % des dossiers reçus par le Protecteur du citoyen (12 242 sur 28 210) concernaient des organismes hors de sa compétence et ont été dirigés vers d’autres ressources. À notre connaissance, c’est la première fois que ce volume précis est rendu public, et nous remercions le Bureau du Protecteur d’avoir partagé cette information.

Des réformes du mandat du Protecteur du citoyen — notamment l’attribution d’un pouvoir contraignant sur la mise en œuvre des recommandations, ou l’élargissement du mandat aux corps policiers municipaux et aux ordres professionnels — sont-elles envisagées ou souhaitées par l’institution elle-même ?

Le Protecteur du citoyen est un ombudsman et non un tribunal. Il n’est pas l’avocat du citoyen. Le Protecteur du citoyen est un recours alternatif aux tribunaux. Alors que le pouvoir judiciaire tranche entre les arguments juridiques qui lui sont présentés par deux parties et dispose d’un pouvoir de contrainte, l’ombudsman a un pouvoir d’enquête qui lui permet d’aller lui-même découvrir la vérité. C’est son pouvoir de persuasion et d’influence qui fait en sorte que ses recommandations sont acceptées.

Il est à noter qu’un pouvoir de contrainte nous éloignerait du rôle d’un ombudsman.

Jugement Rouleau c. Placements Etteloc Inc. [2000] RJQ 2633 : « Le Protecteur du citoyen n’est pas une sorte de bras enquêteur des tribunaux. Il n’est pas mis à la disposition des plaideurs pour monter, avec les moyens tout particuliers dont il dispose, la preuve dont ces plaideurs pourront avoir besoin lors de leurs poursuites judiciaires contre le gouvernement. Ce serait presque un détournement de pouvoir que de l’utiliser à cette fin. »

Cette réponse est la plus politiquement chargée de toutes. Elle ne dit pas oui, elle ne dit pas non — mais elle énonce un positionnement institutionnel qui vaut, en pratique, comme un refus catégorique de toute réforme.

Premièrement, l’institution refuse explicitement le pouvoir contraignant. La phrase est claire : « Un pouvoir de contrainte nous éloignerait du rôle d’un ombudsman. » Le Protecteur du citoyen ne se contente donc pas de constater que la loi ne lui en donne pas — il affirme qu’il n’en veut pas.

Deuxièmement, l’institution écarte tout élargissement du mandat. La question portait notamment sur l’extension aux corps policiers municipaux et aux ordres professionnels. La réponse n’aborde même pas ces points. Le silence vaut maintien du statu quo.

Troisièmement, et c’est peut-être l’élément le plus frappant, le Protecteur cite lui-même un jugement qui confirme le constat de notre article original. Le jugement Rouleau c. Placements Etteloc Inc., rendu en 2000, établit que le Protecteur « n’est pas une sorte de bras enquêteur des tribunaux » et qu’il « n’est pas mis à la disposition des plaideurs ». Notre article concluait que le Protecteur du citoyen « n’est pas un protecteur au sens où le mot le laisse entendre ». La réponse de l’institution vient appuyer ce constat — pas le réfuter.

Une institution publique qui prend le temps de répondre, point par point et avec rigueur, aux questions d’une plateforme citoyenne mérite une reconnaissance claire. Nous remercions sincèrement Madame Carole-Anne Huot et le Bureau du Protecteur du citoyen pour la qualité de leur réponse, leur transparence sur des données qui n’avaient encore jamais été rendues publiques, et leur volonté d’engager le dialogue.

Notre analyse demeure critique sur certains aspects structurels du mandat — c’est notre rôle de plateforme citoyenne — mais elle reconnaît également les efforts déployés par l’institution, notamment le redressement marqué des visites en milieu carcéral en 2024-2025.

Ce dialogue est précisément ce qui devrait exister entre les institutions publiques et les plateformes citoyennes au Québec.