La Cour suprême invalide une clause qui fermait la porte aux tribunaux

Le Parlement peut-il écrire dans une loi qu’une décision d’un organisme public ne pourra pas être examinée par un tribunal ? Le 30 juillet 2026, la Cour suprême du Canada répond non, à l’unanimité. Une disposition qui soustrait au contrôle des tribunaux ne serait-ce qu’un aspect d’une décision administrative est inconstitutionnelle.

Dans Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2026 CSC 28, la Cour suprême du Canada accueille le pourvoi d’un organisme de surveillance démocratique et déclare inopérant l’article 66 de la Loi sur les conflits d’intérêts. Cette disposition interdisait le contrôle judiciaire des décisions du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique sur les questions de fait et de droit.

La Cour tranche une question qu’elle n’avait jamais abordée de front : jusqu’où le législateur peut-il aller pour limiter le pouvoir des tribunaux de vérifier la légalité d’une décision administrative ? La réponse est nette. Il peut en régler les modalités — le délai, le forum, la norme applicable — mais il ne peut pas en retirer un seul morceau. Le contrôle de la légalité de tous les aspects d’une décision administrative est garanti par la Constitution.

Une précision essentielle d’entrée de jeu : la Cour ne se prononce pas sur le fond du dossier. Le rapport du commissaire qui concluait, en 2021, que le premier ministre de l’époque n’avait pas contrevenu à la loi n’est pas annulé. L’affaire retourne devant la Cour d’appel fédérale pour que les autres questions soient enfin examinées. Rien n’est décidé quant au résultat.

I — Le point de départUn rapport sur le financement d’UNIS, et une loi qui ferme la porte

Le 14 mai 2021, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique publie un rapport. Il conclut que le premier ministre de l’époque, Justin Trudeau, n’a pas contrevenu à la Loi sur les conflits d’intérêts en participant à deux décisions concernant le financement de l’organisme UNIS. L’étude avait été entreprise à la demande de deux députés en 2020.

Démocratie en surveillance, un organisme voué à la reddition de comptes démocratique, dépose une demande de contrôle judiciaire à la Cour d’appel fédérale. Elle soutient que le commissaire a commis des erreurs de fait et de droit dans son interprétation de la loi.

Le procureur général du Canada demande la radiation de la demande. Deux arguments : l’organisme n’aurait pas qualité pour agir, et sa demande serait de toute façon irrecevable en raison de l’article 66 de la loi, qui limite les motifs de contrôle judiciaire des décisions du commissaire.

Le juge saisi de la requête reconnaît à Démocratie en surveillance la qualité pour agir dans l’intérêt public. Mais il renvoie à une formation complète la question de l’article 66, et ordonne que l’instance soit scindée : d’abord la validité de l’article 66, ensuite — seulement si l’organisme gagne — le reste du dossier.

À l’issue de cette première étape, la Cour d’appel fédérale rejette la demande à l’unanimité. Son motif n’est pas celui qu’on attendait : elle conclut qu’il existe des recours politiques adéquats, de sorte que le contrôle judiciaire n’est pas approprié. Le commissaire dépose un rapport annuel au Parlement; c’est là, dit la cour, que l’affaire doit se régler.

L’unanimité porte sur le résultat, pas sur le raisonnement. Le juge en chef de Montigny aurait aussi conclu que l’article 66 était valide et bloquait effectivement le contrôle sur les questions de fait et de droit. Les juges majoritaires ne partageaient pas son avis : pour eux, la garantie constitutionnelle avait déjà été réglée par les propres précédents de leur cour, et il suffisait de rejeter la demande sur le seul fondement du recours subsidiaire. C’est la position du juge en chef de Montigny que le procureur général du Canada reprendra devant la Cour suprême.

II — Premier motif« Adressez-vous au Parlement » n’était pas une réponse

La Cour suprême écarte d’abord le raisonnement de la Cour d’appel fédérale sur le recours subsidiaire.

Le principe est connu : un tribunal peut refuser d’examiner une demande de contrôle judiciaire lorsqu’il existe une autre voie adéquate. Mais pour être adéquate, cette autre voie doit permettre de surveiller la légalité de la décision et d’obtenir une réparation appropriée. Il ne suffit pas qu’un autre forum existe; il faut qu’il puisse régler le problème du demandeur.

Or, souligne le juge en chef Wagner, la Loi sur les conflits d’intérêts ne prévoit aucun forum de ce genre. Elle énonce même expressément que les conclusions du commissaire sont définitives et inattaquables. Démocratie en surveillance pouvait certes écrire au Parlement — mais si le rapport lui-même est inattaquable, on cherche en vain ce qu’un recours politique aurait pu changer.

La Cour d’appel fédérale s’était appuyée sur un précédent de 1989 concernant le vérificateur général. La Cour suprême écarte la comparaison : dans cette affaire, c’était un agent du Parlement qui pouvait obtenir du Parlement lui-même exactement la réparation qu’il demandait aux tribunaux. Ici, c’est une partie privée qui conteste la légalité de l’acte d’un agent du Parlement, et aucune réparation équivalente n’existe ailleurs.

La Cour précise que sa conclusion n’enlève rien au rôle du Parlement dans la mise en œuvre de la loi. Le Parlement garde entièrement la main sur la suite à donner aux recommandations du commissaire. Mais lorsqu’on allègue que le commissaire a dépassé les limites de ses pouvoirs, c’est aux tribunaux qu’il revient de vérifier.

III — Second motifCe que la Constitution garantit exactement

Vient ensuite la partie qui fera date. La Cour devait décider si l’article 66 pouvait valablement bloquer le contrôle judiciaire sur les questions de fait et de droit.

Le procureur général du Canada soutenait que la garantie constitutionnelle est étroite : seul le contrôle sur les questions de compétence serait protégé, et le législateur pourrait donc écarter le reste. Il s’appuyait sur une phrase de l’arrêt Crevier, rendu en 1981, où la Cour avait affirmé que des clauses privatives bien rédigées pouvaient écarter le contrôle sur les questions de droit.

La Cour rejette cette lecture, et le fait par un long détour historique qui mérite d’être compris, parce qu’il explique tout.

En 1981, « contrôle judiciaire » ne voulait pas dire ce qu’il veut dire aujourd’hui. À l’époque, contrôler une décision signifiait la reprendre à zéro et y substituer l’opinion du tribunal — la norme de la décision correcte. Ce que Crevier autorisait le législateur à écarter, c’était cela : le réexamen complet d’erreurs de droit raisonnables. Depuis, le droit administratif canadien a basculé vers la déférence, jusqu’à l’arrêt Vavilov en 2019, où la norme de la décision raisonnable devient la règle présumée.

Or, tout au long de cette évolution, une chose n’a jamais changé : une décision déraisonnable, en fait comme en droit, a toujours été considérée comme excédant les pouvoirs de celui qui l’a rendue. La Cour reprend à ce sujet une formule du juge Lamer datant de 1984.

C’est là que se situe la frontière, et elle n’a jamais bougé.

De là la conclusion : lorsque Crevier parlait de « questions de compétence », il visait en réalité le contrôle de la légalité. Et ce contrôle-là, la Constitution le garantit sur tous les aspects d’une décision — fait, droit, équité, peu importe. Les articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867, lus à la lumière du préambule et du principe de la primauté du droit, font des cours supérieures les gardiennes de la légalité de l’action de l’État. Une loi qui tente de retirer ce pouvoir excède la compétence du législateur.

La Cour s’appuie au passage sur des motifs dissidents rendus en mai 2025 par la Cour d’appel de l’Alberta : la juge en chef Khullar y écrivait que la thèse doctrinale voulant que seules les questions de droit soient protégées n’a aucun fondement historique ou jurisprudentiel solide. Le détail vaut d’être noté : la Cour suprême avait refusé d’entendre l’appel dans cette affaire en octobre 2025. La dissidence n’a donc jamais été révisée — et neuf mois plus tard, c’est son raisonnement que la Cour reprend dans un autre dossier.

La Cour ajoute une précision de portée considérable pour le reste du pays : ce raisonnement vaut pour les cours supérieures provinciales, mais aussi pour les cours fédérales lorsque le Parlement leur confie la compétence exclusive en matière de contrôle judiciaire. Le Parlement peut transférer une partie de la compétence des cours supérieures à des tribunaux qu’il crée; il ne peut pas profiter de ce transfert pour en amputer une portion.

IV — Le dispositifPourquoi l’article 66 est déclaré inopérant

Restait une porte de sortie. Démocratie en surveillance invitait la Cour à interpréter l’article 66 de façon conciliante : le motif de contrôle pour « absence de compétence » qu’il autorise pourrait, disait-elle, être lu comme englobant les questions de fait et de droit. La loi serait alors sauvée.

La Cour refuse, et c’est un choix significatif. Elle observe que les tribunaux ont trop longtemps prêté aux clauses privatives des sens qui contredisent l’intention évidente de ceux qui les ont écrites. La présomption de constitutionnalité a des limites : quand une loi ne peut pas honnêtement se lire d’une manière conforme à la Constitution, il faut la déclarer invalide.

Ici, l’intention du Parlement est claire. En séparant expressément le contrôle sur les questions de fait et de droit du contrôle fondé sur la compétence, l’article 66 dit précisément ce qu’il veut dire : exclure les premières. On ne peut pas faire semblant du contraire.

L’article 66 est donc incompatible avec les articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 et, par application du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, il est inopérant dans la mesure où il empêche le contrôle de la légalité. Le pourvoi est accueilli avec dépens, l’ordonnance de la Cour d’appel fédérale est annulée, et l’affaire est renvoyée à l’instance inférieure pour qu’elle procède à l’étape 2.

V — Les limitesCe que l’arrêt ne fait pas

Trois réserves, et elles sont dans le texte même de la Cour.

La norme de contrôle n’est pas constitutionnalisée. Plusieurs parties et intervenants ont plaidé que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable de l’arrêt Vavilov était le minimum garanti par la Constitution. La Cour refuse de le dire. Les normes de contrôle sont des créations de la jurisprudence, et elles peuvent évoluer. Ce qui est garanti, c’est l’accès à un contrôle de légalité, pas une norme précise. La question de savoir quand une norme fixée par une loi franchirait la limite est explicitement reportée à une autre affaire.

Ce refus a une illustration presque romanesque. Paul Daly, l’un des deux avocats de Démocratie en surveillance, est aussi l’un des auteurs que la Cour cite le plus dans cet arrêt — trois de ses ouvrages figurent dans la liste de doctrine. Or la thèse qu’il avait défendue dans ses travaux universitaires était précisément celle que la Cour écarte : que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable soit constitutionnalisé. Il l’a relevé lui-même le jour du jugement : la Cour a préféré la lecture proposée par la juge en chef Khullar en dissidence, qui ne constitutionnalisait pas l’arrêt Vavilov comme tel, mais protégeait la surveillance judiciaire de l’erreur de droit et de fait. L’avocat de la partie gagnante a donc remporté le pourvoi en perdant son argument le plus ambitieux.

Le législateur garde des pouvoirs réels. La Cour confirme que les législatures peuvent validement prescrire les modalités du contrôle judiciaire : fixer des délais, désigner le tribunal compétent, établir des normes de contrôle par voie législative. Rien dans cet arrêt n’invalide un délai de trente ou de quatre-vingt-dix jours pour contester une décision administrative.

Les tribunaux gardent leur pouvoir de refuser. Les motifs qui permettent à un juge de ne pas examiner une demande au fond — recours subsidiaire adéquat, prématurité, caractère théorique, non-justiciabilité — restent entiers. La Cour prend soin de préciser qu’ils sont l’exercice du pouvoir de surveillance des tribunaux, et non une limite à celui-ci. Ce n’est donc pas l’ouverture des vannes.

ConclusionUne garantie enfin nommée

Ce que la Cour suprême a fait aujourd’hui, elle avait laissé les tribunaux inférieurs le supposer pendant quarante-cinq ans. Depuis Crevier, on savait qu’un minimum de contrôle judiciaire était protégé par la Constitution. On ne savait pas jusqu’où allait ce minimum, et les cours d’appel ne s’entendaient pas. La Cour d’appel fédérale, elle, avait déjà tranché dans le sens que la Cour suprême vient de confirmer.

La réponse est maintenant écrite : le contrôle de la légalité couvre tous les aspects d’une décision administrative, et aucune loi ne peut en soustraire un seul.

Pour le citoyen, la portée pratique est plus modeste que le principe. Au Québec comme ailleurs, les clauses privatives étaient déjà largement neutralisées en pratique depuis Vavilov. Ce qui change, c’est qu’une disposition qui proclame qu’une décision est « définitive » ou « inattaquable » ne peut plus servir à fermer la porte du tribunal quand c’est la légalité même de la décision qui est en cause.

Et pour l’organisme qui a mené ce combat pendant cinq ans, la victoire est double. Il a obtenu le droit de faire examiner sa demande, et il a obtenu ses dépens contre le procureur général du Canada. Ce qui l’attend maintenant n’est pas encore l’examen du fond : l’étape 2 consiste à trancher les autres objections soulevées par le procureur général. La porte est ouverte; le couloir reste à traverser.